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各國可再生能源配額制運行情況的對比與思考
發布者:lzx | 來源:能源研究俱樂部 | 0評論 | 549查看 | 2019-05-27 11:20:15    

可再生能源配額制是可再生能源產業扶持政策幾十年演進過程中逐漸形成的一種代表性政策,目前在全球范圍內得到廣泛應用。美國、澳大利亞、英國等國家多年前就已開始實行可再生能源配額制,并在長期實踐中積累了豐富的經驗。本文選取若干典型國家,對國外可再生能源配額制運行情況進行簡單梳理與分析,供參考。


一、可再生能源配額制簡介


政策


可再生能源配額制(Renewable Portfolio Standards,RPS)是指一個國家或地區強制性規定電力系統所供電力中須有一定比例(即配額標準)為可再生能源供應,亦即強制能源供給方(義務主體)在所供應的能源結構中必須提供一定比例的可再生能源,這個強制的比例也就是強制性的義務(obligation)或配額(quota)。


配額既可以是可再生能源增長的絕對量,也可以是一個增長比例,但不論是絕對量還是增長比例,通常都是一個明確的數字。可再生能源的范圍非常廣泛,對其認識并不一致,因而凡是實行可再生能源配額制的國家或地區均明確界定適用的可再生能源技術。同時,為了保證配額指標的如期完成,政府通常都會設立高效權威的監督機構,監督配額義務主體確實完成配額指標,若發現違反規定或者到期不能完成配額指標,則要進行處罰。


輔助工具


可再生能源證書(Renewable Energy Certificate,REC),又稱綠色電力證書,是基于可再生能源配額制度的一項政策工具。為增加可再生能源配額制義務主體完成配額指標的彈性,多會配合可再生能源證書制度,提供更具彈性的市場機制。購買可再生能源證書是實現可再生能源配額制的手段和證明。


配額制的參與方包括立法及監管主體(政府)、配額義務主體和可再生能源發電企業。政府部門制定可再生能源消費占比的具體標準,并計算和分配責任主體對應的配額指標;監管部門對可再生能源發電企業進行資格認證,并依據其發電量核發相應數量的綠證;可再生能源發電企業可以將綠證出售給配額義務主體,實現收益;義務主體需認購足額的綠證并提交至監管部門,以完成配額指標,否則將面臨更高的懲罰措施。


二、典型國家可再生能源配額制運行情況


美國


美國迄今為止在聯邦政府層面還沒有出臺可再生能源配額政策,也沒有制定與可再生能源配額制相關的法律,美國的可再生能源配額制是在各個州的實踐中發展起來的。早在上世紀90年代,美國風能協會就已提出了正式的可再生能源配額制概念,隨后各州相繼制定和實施各自的配額制政策。截至目前,可再生能源配額制已在全美約30個州、哥倫比亞特區正式實施,與聯邦層面的投資稅減免(ITC)、生產稅減免(PTC)等可再生能源政策相輔相成。


由于各州制度和政策設計差異較大,美國可再生能源配額制的實施也較為復雜,但美國的配額市場仍是全世界最發達的可再生能源配額市場之—。


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表1:美國可再生能源配額制發展歷程


美國各州制定的可再生能源配額目標不盡相同,主要包括指定配額完成期限及比例、指定裝機容量等。其中絕大多數可再生能源配額目標都是要求負有購買義務的負荷服務商向消費者交付一定數量的可再生電力。負荷服務商可能需要每年向客戶交付一定兆瓦時的可再生電力,或者一定比例的可再生電力。例如,俄勒岡州要求負有購買義務的負荷服務商在2025年之前,為每個客戶提供25%的可再生電力。美國僅有德克薩斯和愛荷華兩州的可再生能源配額目標是要求裝機和運行一定兆瓦數的可再生能源發電設施。


盡管美國的配額目標由各州單獨制定,但多數實施配額制的州均建立了可再生證書交易市場。在考核和監管方面,配額監管由當地能源監管部門執行,配額義務主體通常選取負荷服務商或零售電力供應商。按照發電容量設置可再生能源配額目標的德克薩斯和愛荷華兩州(美國只有這兩州沒有采用面向零售客戶的電力銷售量作為配額目標),義務主體也是零售電力供應商和公用事業企業。


從政策設計上看,美國各州最初采用技術中性原則,帶動成本相對低廉的風電快速發展。根據勞倫斯伯克利國家實驗室(LBNL)的數據,截止到2009年由可再生能源配額制推動的可再生能源裝機中超過94%為風電,光伏、地熱和生物質等其他技術路線無人問津。為保證可再生能源技術多樣化,美國各州通過技術分級或技術留存的方式,刺激除風能外的可再生能源發展,采取的政策包括對光伏、分布式等指定能源給予較高的REC乘數,為光伏等設置單獨的可再生能源配額要求。


在此推動下,再加上可再生能源自身裝機成本的快速下降,美國的光伏等非風可再生能源后來居上,累計裝機占比已經超過30%。


從政策效果上看,根據勞倫斯伯克利國家實驗室發布的報告《美國可再生能源配額制2016年度形勢報告》顯示,可再生能源配額制的容量占全美電力零售市場的55%。自2000年以來有超過一半的可再生能源發電量(60%)是源于各州可再生能源配額制政策的出臺。預計美國可再生能源配額制總需求將從2015年的215TWh增長到2030年的431TWh;若保持此增長率,新增非水可再生能源發電量需要占電力零售市場的12.1%。至2030年,可再生能源配額制需求將增加60GW的可再生能源裝機。


澳大利亞


澳大利亞是世界上最早在全國范圍內實行可再生能源配額制的國家。2000年,澳大利亞政府通過《可再生能源法案》,發布強制性可再生能源目標(MRET)。2001年4月1日,澳大利亞可再生能源證書系統在全國范圍內正式運行。2009年,澳大利亞再次通過立法,自2010年執行新的可再生能源目標(RET),即到2020年電力供應的20%來自可再生能源。2010年6月,對可再生能源目標進行了修正,將目標分為大規模可再生能源目標和小規模可再生能源計劃兩部分。自2011年1月1日起,此前在澳市場上交易的可再生能源證書被分為大規模發電證書(LGCs)和小規模技術證書(STCs)兩種。義務主體有義務每年分別購買和提交一定數量的STCs和LGCs。


為了降低可再生能源證書價格波動,使得投資者投資收益更加穩定,澳大利亞政府于2011年底在澳大利亞證券交易所(ASX)上市了可再生能源證書期貨(RECs Futures),為可再生能源發電企業提供風險管控,降低可再生能源發電項目的價值風險。


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表2:澳大利亞可再生能源配額制發展歷程


澳大利亞可再生能源管理辦公室(ORER),負責對可再生能源發電商進行認證,監管可再生能源證書的執行情況。澳大利亞每年規定的可再生能源義務比例(RPP)由可再生能源管理辦公室依據當年可再生能源發電目標、估算義務主體電力的獲得量、前一年證書提交超額或不足量、每年免稅證書預期量等發布。義務主體適用的年度可再生能源義務比例和向電網獲得的總電量,決定其當年應購買和提交的證書量。


LGCs由可再生能源發電企業根據在基準線上生產的額外電力,通過網絡在可再生能源證書注冊器上生成,在經過管理辦公室確認后可以買賣和提交。新裝的小型可再生能源系統取得合格許可后,可申請創造STCs。因注冊、銷售過程繁瑣,系統擁有人通常分配STCs給第三方代理人(例如零售商或安裝單位)注冊、交易。和LGCs一樣,STCs也是通過網絡在可再生能源證書注冊器上直接生成,經管理辦公室確認后方可用于買賣和提交。


可再生能源發電企業除去賣給電網的電力,還可以在開放的市場上將LGCs賣給可再生能源配額義務主體,價格由供需雙方決定。STCs代理人為了獲得其所有權,會支付給系統擁有人一定的財務利益,如其價值可在系統安裝時預先作為補貼。此外,管理機構還專門為STCs成立了自愿的結算所。義務主體每年應分別購買并提交滿足其義務的LGCs和STCs證書,否則需要支付差額費。


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圖1:澳大利亞可再生能源配額制執行流程


從政策設計上看,澳大利亞最初的可再生能源證書較為單一,帶動風電、生物質發電等低成本可再生能源行業迅速發展。2010年后,澳大利亞政府明確了技術與資源均合格的可再生能源的種類,包括太陽能、風能、海洋能、水力、地熱能、生物質(沼氣等)能,采取多種政策以實現證書的多樣化。如將可再生能源證書分為LGCs和SGCs兩種類型,其中前者主要面向可再生能源發電站,后者主要面向太陽能熱水器、空氣源熱躉熱水器和小型發電機組。多樣化的證書交易保證了澳大利亞可再生能源技術多元化發展,為光伏發電、太陽能熱水器、熱泵等安裝提供了更大支持。


從政策效果上看,可再生能源配額制為澳大利亞可再生能源發展提供了資金支持保障,配額制政策取得了顯著效果,激勵了澳大利亞可再生能源的大力發展,可再生能源發電量占總發電量的比例逐年提高,平均每年以1%的速度增長。


英國


英國可再生能源義務政策(Renewable obligation,RO)是世界范圍內可再生能源配額制的主要代表之一。2002年起,英國開始實施可再生能源義務政策。該政策主要針對大規模可再生能源發電項目,最早在英格蘭、威爾士和蘇格蘭實施,2005年起在北愛爾蘭實施。根據可再生能源義務政策,電力供應商是英國可再生能源義務的責任主體,大型可再生能源電量在供應商總電量中的具體比例到2003年要求達到3%,隨后逐年遞增,到2004年要求達到4.3%,到2010年要求達到10.4%,到2015年要求達到15.4%。政策實施初期,為了提效降本,政府建立了相應的可再生能源義務證書(Renewables Obligation Certificates,ROCs)交易市場。


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表3:英國可再生能源義務制度發展歷程


2011年,英國政府又推出電力市場改革方案,重點之一是可再生能源義務逐步向差價合同(Contracts for difference,CfDs)機制過渡。英國可再生能源差價合同從2015年開始實施,并從2017年4月開始全面取代可再生能源義務制度。此后新上可再生能源發電項目不再申請證書,不過此前已經獲得可再生能源義務認證的項目仍然可獲得最多20年的支持。


英國可再生能源義務政策由國務大臣和商務能源與產業戰略部(BEIS)負責制定和推動,由燃氣與電力市場監管辦公室(OFGEM)負責執行,OFGEM中的E-Serve部門負責ROCs的頒發和整個ROC交易體系的運行和監管。符合規定的風電、水電、生物質等可再生能源發電商均可獲得ROCs,供電商是配額義務的考核對象。


具體環節包括:具有相應資質的可再生能源發電企業每月向E-serve報備其預測發電量,E-serve向可再生能源發電企業頒發ROCs;可再生能源發電企業向供電商或中間商出售核發的ROCs,獲得高于市場電價的補貼,ROCs可以跟隨電量一起出售,也可以單獨出售;供電商需從可再生能源發電企業或者市場中購買ROCs,并在規定期限內向OFGEM上繳規定數量的ROCs,否則將向OFGEM繳納罰金,標準即政府設置的買斷價格;OFGEM將收到的罰金組成特定基金,返還給完成配額的供電商,以鼓勵其完成配額義務。


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圖2:英國可再生能源義務制度執行流程


從政策設計上看,最初英國政府秉承技術中性的原則,即不同可再生能源單位發電獲得的證書數量一樣,這使得成本低廉的可再生能源更具優勢,不能有效地引導不同成本發電技術的發展。因此英國于2009年推出可再生能源分層制度,對當前處于成本劣勢但技術前景廣闊的可再生能源給予高比例ROCs政策支持,從而推動其占比提升。


從政策效果上看,自2002年實施可再生能源義務政策以來,英國的可再生能源電力裝機提高了數倍。2002~2017年間,英國可再生能源發電量比例從2%提升到了25%。可再生能源義務作為英國可再生能源的主要政策之一,提高了市場分配效率,降低了可再生能源生產成本,使可再生能源更具競爭力和成本有效性,對可再生能源發展起到了一定的促進作用。


但是,可再生能源義務政策也產生了很多的問題,如由于缺乏市場競爭機制,可再生能源發電項目成本居高不下。再如在可再生能源義務特殊的罰金機制下(即所有收到的罰金組成特定基金,按各供電商上交ROCs比例在各供電商中進行重新分配,使得完成配額義務的售電商可以獲得未完成配額義務的售電商上繳罰款的資金返還),企業會衡量履行義務和被罰款的機會成本,而選擇是否購買ROCs,進而導致證書價格的波動和炒作。


這些無疑會給可再生能源發電企業融資帶來較高成本,影響英國可再生能源發電投資和產業發展。又如配額義務人可以通過向消費者轉嫁成本的方式彌補購買ROCs的損失,導致下游用電方面臨較大成本壓力等。為此,英國政府決定,從2017年4月起,可再生能源義務政策不再適用于新的可再生能源發電項目。


三、對比與思考


與補貼政策配合實施


從上述幾國的實踐來看,相比于單獨執行配額制的政策,配額制與補貼政策配合實施的情況下,可再生能源發電企業通過補貼政策獲得基本投資收益的同時,可以出售可再生能源證書獲得額外收益,從而更好地實現利益保障。例如,除配額制外,澳大利亞各級政府出臺了多種促進可再生能源發展的措施,其中包括扶持小型發電產業的固定電價政策等。同樣,美國可再生能源發展也不只依靠配額制,除此之外還有生產退稅和投資退稅。在美國可再生能源多元化的補貼政策中,聯邦政府的投資稅減免以及生產稅減免等為主導政策,州政府的配額制則為輔助政策。


這樣做,一方面,穩定性強、確定性高的聯邦政府政策為企業的基本收益提供了保障,增強新能源企業投資的信心;另一方面,較為合理的綠證價格不會給配額義務主體造成太大的成本壓力,甚至還能激發部分企業單位認購熱情,主動承擔社會責任。


完善分級或分類機制


從各國的實踐來看,在配額制實施初期,很多國家設置的可再生能源證書都比較單一,不同可再生能源單位發電獲得同樣的證書,于是低成本可再生能源更具優勢,會得到更快的增長,長期來看,市場會向低成本發電方式傾斜,無益于各種可再生能源技術多元化發展。因此各國在配額制執行過程中,相繼完善證書分級或分類方法。例如,美國的做法是為指定的可再生能源給予較高的乘數,一些州還為光伏等設置單獨的可再生能源配額要求。英國也推出可再生能源分層制度,對無成本優勢的可再生能源給予高比例更高比例的證書。澳大利亞則直接將可再生能源證書分為大規模證書和小規模證書,為光伏發電、太陽能熱水器、熱泵等安裝提供了更大支持。


綜上,合理的分層或分類機制是保證可再生能源發展多樣化的關鍵。配額制的實施應充分考慮可再生能源技術類型,完善證書分級或分類方法。

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