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建立可再生能源消納保障機制重在落實省級實施方案
發布者:lzx | 來源:能見App | 0評論 | 416查看 | 2019-05-24 09:35:09    

十年來,中國可再生能源發展速度位列全球第一,發展成就有目共睹。


然而受系統調峰能力不足、市場機制不健全等因素影響,我國可再生能源一直存在比較突出的限電、棄電問題,嚴重制約可再生能源的持續健康發展。多年來,國家也一直在推動可再生能源配額制來解決消納問題。


靴子終于落地,5月15日,國家發改委、國家能源局聯合印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(以下簡稱《消納保障機制》)。這意味著,醞釀近十年的配額制終于落地了,盡管不是以“配額制”的名頭。


那么,如何看待《消納保障機制》的出臺,能從根本上解決可再生能源發展問題嗎?


配額制VS消納保障機制


配額制最早可追溯到2007年,當年出臺的《可再生能源中長期規劃》要求,“到2010年和2020年,大電網覆蓋地區非水電可再生能源發電在電網總發電量中的比例分別達到1%和3%以上;權益發電裝機總容量超過500萬千瓦的投資者,所擁有的非水電可再生能源發電權益裝機總容量應分別達到其權益發電裝機總容量的3%和8%以上。”然而,此中長期規劃中的部分要求并未出臺強有力的管理辦法,“配額制”的說法尚未形成。


2009年以來,我國風電、光伏發電快速發展,水電保持平穩較快發展。但在加快可再生能源開發利用的同時,水電、風電、光伏發電的送出和消納問題開始顯現。2009年12月,《可再生能源法》進行了修訂,修訂的重點就是明確了“全額保障性收購”,推行強制“上網”。


2012年2月,國家能源局出臺《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》,明確發電企業承擔發展可再生能源義務,電網企業是保障性收購配額的義務主體,地方政府則承擔消納配額的義務。


2014年8月,時任國家能源局局長吳新雄在嘉興分布式光伏發電現場交流會上表示,能源局將研究出臺各省用電清潔能源配額政策,將各省非化石能源生產消費量作為碳排放、控制能源消費總量考核的依據。


但是,由于牽扯電網企業的利益、可再生能源資源分布不平衡、技術以及配額的確定和分配等問題,可再生能源配額制遲遲沒能進入實施階段。


多年來,數易其稿,多次征求意見,被媒體戲稱為“最難產的”配額制。僅2018年,國家發改委就發布了三次配額制的征求意見。此次,《消納保障機制》又采用“可再生能源消納責任權重”替代了在2018年三次征求意見稿以及原有國務院、國家發展改革委、國家能源局發布的相關文件中使用的“配額”名稱。


國家發展改革委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶表示:“《消納保障機制》相對于2018年11月的配額制征求意見稿內容變動不大,這次用‘可再生能源消納責任權重’替代‘配額’,充分體現各類承擔消納責任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責任的政策初衷。”


在總體目標和市場化思路方面,消納保障機制與當前的電力體制改革、電力市場建設是一致的,通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施,打通管理、機制和電力輸送物理通道。陶冶說:“配額制叫了那么多年,一開始沒有電力市場建設時叫配額制沒有問題,現在電力市場逐步發展,叫配額制會感覺像是個行政手段。”


大唐集團李海濤長期從事可再生能源研究,他對記者表示:“無論從名頭還是內容來看,《消納保障機制》對可再生能源電力消納的保障作用毋庸置疑,由‘配額制’改為‘消納保障機制’,由考核供給側改為考核消費側,由‘國務院發文’改為‘部委發文’,既是順應行業形勢變化,也是各方利益平衡的結果。”


政策更多是建立長效機制,不只為消納


在配額制多年的孕育過程中,棄水、棄風、棄光問題已經開始變得愈發嚴重。以風電為例,2011年和2012年棄風率分別達到16.23%和17.12%。


在配額制遲遲無法明確的情況下,針對“三棄”問題,國家能源主管部門曾下發多份綱領性文件在政策上進行推動。


最近下發的是2018年底的《清潔能源消納行動計劃(2018-2020年)》,文件要求到2020年基本解決清潔能源消納問題:2020年,風電利用率達到國際先進水平(力爭達到95%左右),棄光率低于5%,全國水能利用率95%以上,核電實現安全保障性消納。


上述目標并不高,與2018年實際情況已經非常接近。2018年全年棄水電量約691億千瓦時,在來水好于2017年的情況下,全國平均水能利用率達到95%左右;棄風電量277億千瓦時,全國平均棄風率7%,同比下降5個百分點;棄光電量54.9億千瓦時,全國平均棄光率3%,同比下降2.8個百分點。


而到了2019年第一季度,《清潔能源消納行動計劃》目前已經提前完成。根據國家能源局數據,今年一季度,全國平均棄風率4%,同比下降4.5個百分點;全國棄光率2.7%,同比下降1.7個百分點;全國基本無棄水。


那么,在水、風、光都已經達到消納預期的現在,是否還有必要出臺《消納保障機制》呢?李海濤表示,對于一項十年磨一劍、艱辛出臺的政策,其著眼點一定不會是解決某個具體問題,如果認為保障機制僅僅是為了解決消納,顯然低估了其支持新能源行業發展乃至能源轉型的重大意義。


中國工程院院士、原副院長杜祥琬對記者表示,盡管目前水、風、光的棄電率已經接近或達到相關目標要求,但是必須要出臺《消納保障機制》這樣的政策,建立可再生能源發展的長效機制,防止棄水率、棄風率、棄光率再次回升。


從目前來看,要達成2030年20%的非化石能源比重目標并不容易,特別是隨著能源消費總量越來越大,非化石能源占比指標的提升越來越難,必須要有分解落實責任的機制和手段。


李海濤認為:“保障機制的實施,將可再生能源發展責任以電力消納權重的形式分解到省級政府,通過逐年提高權重指標,以及未來可能制定的考核機制,對地方政府形成責任約束,推動能源轉型不斷深入,形成能源低碳發展的長效機制。”


重在落實


《消納保障機制》一出,是否就意味著阻礙可再生能源發展的所有因素都會退避三舍、煙消云散呢?


當然不會如此簡單。能源基金會清潔電力項目主任陸一川對記者表示,《消納保障機制》的出臺僅僅是一個開端,隨后各省級能源主管部門會牽頭制定本省的消納實施方案,落實消納責任權重,這才是最重要的,因為各省具體的實施方案與各個市場主體最有切身利益,是《消納保障機制》能否落實的關鍵。


此前地方政府曾出臺過與《可再生能源法》相違背的政策文件,包括全電量交易等,甚至借“電力體制改革”的名義違反《可再生能源法》,而這些現象都不應當持續存在。


這次《消納保障機制》明確,國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況進行監測評價,對超額完成消納責任權重(超過激勵性消納責任權重)的省級行政區域予以鼓勵,對未完成消納責任權重的市場主體要求限期整改,將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤。


而省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核,負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改,對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理,將其列入電力市場主體不良信用記錄,予以聯合懲戒。


盡管懲罰和獎勵都不是很大,也沒有罰款,但陶冶對于《消納保障機制》的實施還是很有信心的,他表示,“把國家非化石能源目標轉移到地方去,這個最低責任指標就是消納指標,激勵性指標的目的是希望各個地方能把可再生能源消納提到一個相對高的水平。激勵性指標更多的是掛鉤對能耗總量和強度的‘雙控’,而地方和企業所使用的可再生能源,是不計入自身的能源消費量的,那這部分能源就可以用來抵消超額部分,地方是有動力去實施的。另外隨著政策不斷完善,我對此還是很有信心的。”

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