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我國輸配電價格改革研究
來源:經濟縱橫 | 0評論 | 3025查看 | 2018-05-15 10:28:09    
       輸配電網具有典型的自然壟斷特性,價格須在政府規制下確定。我國的輸配電價改革,應引入先進的規制方法,按經營主體、電網層級和功能重構輸配電價格體系,在回報率規制框架內引入激勵機制,建立合理的省級共用網絡輸配電價格結構。構建完整的規制制度和組織體系,包括建立電網企業規制會計準則,建立成本信息定期報送和動態監測機制,設立職能完備、力量充足的規制機構,完善周期性價格核定程序,提高消費者參與能力。完善相關配套措施,同步建立規范的銷售側價格形成機制,推進電網規劃與項目審批制度及考核機制和薪酬制度改革。

  我國電力行業的“廠、網分開”始于2003年,但電網公司的輸配電業務成本和價格卻一直未單獨核定,其收入主要來自購電和售電的價差(簡稱“購、銷差”),這既不利于約束其成本支出,也無法為電力的市場化交易提供“運輸”等方面的價格信號。為此,本文以現代規制經濟學理論為指導,借鑒發達市場經濟國家的成熟經驗,對我國輸配電價格核定的規則、方法和相關配套制度展開較為系統的研究,以促進我國輸配電價改革沿著科學的道路順利推進。

  一、輸配電價格規制的現代理念與國際實踐

  “政府定價”在我國被歸入“行政審批”范疇。而在發達市場經濟國家,“政府定價”被稱為價格規制(Regulation),也有學者譯為價格監管或價格管制,是政府重要的經濟職能之一,也是規制經濟學(規制經濟學是產業經濟學的重要分支。法國著名經濟學家讓˙梯若爾主要因其對新規制經濟學的貢獻而獲得2014年諾貝爾經濟學獎。)的主要研究對象。本文研究的輸配電價格新機制,在發達市場經濟國家已形成較為成熟的規則和體系。

  (一)價格規制的內涵

  規制一詞譯自英文“Regulation”,也常被譯為“管制”或“監管”,指政府或法律授權的公共機構依據規則對企業行為的限制。規制包括經濟性規制和社會性規制兩類。社會性規制指對被規制者影響公眾健康和公共安全行為的限定,規制對象較為廣泛,如食品及藥品安全、公共基礎設施安全、環境保護等,幾乎涉及經濟和社會的各個領域。經濟性規制指對被規制者經濟行為的限制,主要以壟斷性行業為對象,以確保消費者以公平合理的價格獲得充足、可靠、高效的服務為目標,規制內容主要包括價格、服務質量、市場準入、投資、財務管理等。

  而價格規制就是政府或法律授權的公共機構依據規則對被規制企業價格的限制。價格規制以壟斷性行業為對象,通過事前的價格裁定,可減少壟斷造成的社會福利損失,也可避免用戶和企業間高昂的談判成本和預期收益的不確定性,促進資源的優化配置和社會的公平公正。由于價格對壟斷性企業與消費者間利益關系的影響最為直接,因而價格規制是壟斷性行業規制最主要的內容。

  在發達市場經濟國家,價格規制是政府重要的經濟職能之一,為此設置了專業的價格規制機構。價格規制專業性強、工作量大,須為此投入大量公共資源,因此,發達市場經濟國家均設立了獨立或半獨立的經濟性規制機構。該機構依法設立,并經法律授權對相關規則與程序、定價方法、信息公開、消費者參與等做系統安排,對被規制企業的價格及與之相關的投資、成本、質量等內容進行“精細化”深度干預。

  (二)輸配電價格規制的基本原則

  1.促進電網企業可持續且有效率運營。電力需求的重要特點是具有連續性,在電能未實現大規模儲存以前,電力供給也必須保持連續性,因此,電網企業必須保持與提供不間斷服務相匹配的財務能力,否則短期內能夠降低電價,但長期將導致電網設施投資不足,造成服務數量的減少和質量下降,最終損害消費者利益。因此,價格規制必須使電網企業能收回成本并獲得適當回報,但只有在有效率投資和運行前提下發生的合理成本,才能計入價格,否則會導致消費者為不合理的高成本付費。

  2.在電網用戶間公平分攤成本。電網用戶包括發電廠和終端消費者,后者又分為工業用戶、商業用戶、居民用戶等。電網用戶接入電網的地點、容量及之后的用電特性,是影響電網成本的主要因素。而不同電網用戶對電網成本造成的影響不同。如果向所有用戶收取統一價格,不僅會造成不公平負擔,還會導致資源配置低效,最終提高整體成本。因此,規制機構在確定電網企業可持續且有效率運營的總資金需求后,還需在用戶間公平分攤成本,進而確定各類用戶的輸配電價。

  3.簡單透明,便于用戶理解和執行。電網直接服務于“千家萬戶”,按上述原則確定用戶輸配電價,還需考慮執行成本,不能過于復雜。同時,要確保過程和結果透明,否則將大幅提高計量、結算成本及因用戶不理解而可能導致的爭端解決成本。

  4.兼顧其他社會和政策目標。

  這些相關政策目標包括:保證偏遠貧困地區及低收入人群以可承受的價格獲得基本電力服務、節能減排等。

  (三)輸配電價格規制的基本模式

  價格規制模式指控制被規制企業的總成本或平均價格的方式。價格過高會侵犯消費者利益,而價格過低會導致長期供給不足。所以,價格水平無論過高還是過低,都不利于保護消費者利益,價格規制必須平衡消費者與被規制企業的利益關系。20世紀80年代前,各國普遍采用“回報率規制”模式。進入80年代后,激勵性規制理論迅速發展,以英國為代表的一些國家將這些理論應用于輸配電價格規制。目前,各國輸配電規制實踐的基本框架是回報率規制和上限規制,并結合使用標尺競爭、收入或利潤分享、固定利潤(浮動利潤率)、菜單組合等補充機制。如,美國、印度、俄羅斯等國家和地區實行回報率規制;英國、奧地利、丹麥、德國、挪威、西班牙、瑞典、愛爾蘭、荷蘭、澳大利亞、菲律賓實行上限規制;葡萄牙、芬蘭、意大利對運行成本實行上限規制,對投資成本仍實行回報率規制。

  1.回報率規制模式。基本模型為:準許收入=運行維護費+折舊費+加權平均資本成本(包括權益和債務資本)×管制資產基數+稅收

  理論上回報率規制以限制企業的利潤率為目標,價格隨實際成本變動及時調整,因而不能激勵企業提高效率。而在實踐中,價格調整周期一般至少為1年1次(美國一些州的價格調整周期為2~5年),在下一次價格調整前,企業如能降低成本,實際利潤率將高于準許利潤率,客觀上能降低企業管理層的“道德風險”,具有一定的激勵作用。此外,規制機構制定了詳細的成本信息上報和審查規則,要求企業在提交調價申請時詳細說明理由并提交相關證明材料。在核定成本和確定價格時引入利益相關方參與機制,形成與企業的制衡關系,目的也是降低信息不對稱和“逆向選擇”的影響。

  2.上限制規制模式。分為價格上限和收入上限兩類。以價格上限為例,基本模型為:

  某年最高價格=上一年最高價格×(1+通貨膨脹率-效率因子)

  該規制模型的核心是:在約定期間內(通常3~5年,有的甚至8年),只要不突破向消費者收取費用的限定標準(包括達到規定的效率提升要求),因成本降低所得部分收益歸企業所有,以激勵被管制企業提高效率、降低成本,進而降低下一個規制周期的起始成本,實現價格的有效控制。

  在發達國家輸配電價格規制實踐中,價格或收入的上限值并非簡單地按RPI-X(零售價格和效率因子)調整,仍須以經審查的會計成本和合理回報率為基礎。如,澳大利亞電力法規定,為確定企業的收入或價格上限,規制機構必須預測其收入需求,以能使企業收回有效運行發生的成本(運行維護費、折舊費、融資費和稅收)并提供資本回報。因此,上限制模式對成本信息的要求與回報率規制并無本質區別,仍需引入利益相關者參與機制,目的仍是降低信息不對稱,盡可能減少給予企業的“信息租”。

       (四)輸配電分類用戶價格的確定

  規制機構按上述價格規制模型控制電網企業在每個周期各年的平均價格或整體收入后,還需確定各類用戶應分攤的成本以及付費的形式和標準(電價表),基本原則是“公平分攤”“便于執行”“兼顧社會公平”和“節能減排”。

  1.成本分攤的基本方法。第一種是平均成本法(也稱“郵票法”)。它基于自上而下的成本分攤理念,將總成本平均分攤到單位電量或容量,也可考慮區域、電壓等級等差異。該
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